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张茉楠:中国“土地财政”盛宴即将结束

2013-9-9 17:22:15 访问次数:
编者按: 当前,中国有诸多领域改革亟待启动,在这些领域中,有一大难题决定关键成败,且牵一发而动全身,那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。本期访谈,国家信息中心预

当前,中国有诸多领域改革亟待启动,在这些领域中,有一大难题决定关键成败,且牵一发而动全身,那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。本期访谈,国家信息中心预测部世界经济研究室副主任张茉楠将谈谈相关方面的问题。

张茉楠,国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员,经济学博士后,中国管理研究国际学会(IACMR)会员,主要从事国际金融与国际资本流动、行为金融、经济管理工程、创业型经济发展战略与政策等领域的研究,是国内最早研究创业型经济理论和政策的学者之一。

绕不开的中国体制

回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁,其实质就是处理中央政府与地方政府之间,以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度,核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分,以及转移支付制度等。1994年税制改革以来,地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平,而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府财政收支倒挂现象比较严重。

目前,中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看,我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在,当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时,面对财政赤字,各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。2003年以来,“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间,土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%。2010年最高达到72%。

“土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下,地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50年-70年的土地收益一次性收取,必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地,甚至不惜顶风违法用地。地方政府通过土地融资“以小搏大”,金融、财政风险加剧地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设,保持地方经济高速发展和各项投资项目支出,也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。

“土地财政依赖”模式不可持续

然而,近两年越来越多的事实表明。中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续,“土地财政”转型面临重要拐点。地方政府的债务风险不断攀升。根据穆迪报告,中国地方债务余额已经达到12万亿左右。但是另一方面,以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。

据相关测算,“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元,根据2013年预算草案报告,2013年地方财政收入合计11.5427万亿元,地方财政支出总量为11.8927万亿元,地方财政收支差额达到3500亿元。特别是2010年以来,随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升,土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。在地方政府财力有限的情况下,如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。

 

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